冀渝环保“垂直改革”成效初显

     河北和重庆作为省以下环保机构监测监察执法垂直体制改革首批试点,经过半年的改革探索,两地已基本实现环境质量监测、督政监察两环保“重拳”的上收,并积极落实地方环保主体责任,初步理顺了条块结合的环保管理基础性制度。同时,受访环保干部认为,目前已完成的环保监测、监察、执法等管理体制调整只是改革的第一步,相关运行机制仍需完善,基层环保队伍能力不足等问题在改革中凸显,也需进一步完善配套政策巩固改革成果。

  体制调整基本完成 环保管理弊端有望破解

  在现行以块为主地方环保管理体制下,重发展轻保护、干预环保执法监测、跨区域环保问题难统筹、基层环保能力不足等问题突出,难以适应我国发展新形式。针对环保领域存在的这些问题,中央在制定“十三五”规划时提出省以下环保机构监测监察执法垂直制度改革。

  2016年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,对此项改革进行部署,并要求试点省份因地制宜创新方式方法,力争在2017年6月底前完成试点工作,“十三五”时期全面完成环保机构监测监察执法垂直管理制度改革任务,到2020年全国省以下环保部门按照新制度高效运行。

  记者采访了解到,河北和重庆作为此项改革前期试点,根据中央相关文件制定的改革框架,建立了环境监察制度,强化对地方党委政府的环保“督政”;上收环境质量监测事权,实现对环境质量数据的省级统一监测、考核;在干部任用上,上收地方环保局班子成员任免主导权。两地制定了地方和各部门的环保责任清单、环保督察办法、干部环境损害责任追究等制度,推动地方环保主体责任的制度化。

  同时,根据各自管理特点,省市县三级管理体制的河北和直辖市体制的重庆在一些制度上做了不同的设计。在监测方面,河北省环保厅成立省级和11个驻市环境监测中心,划转原市、县(区)环保局监测人员468人;重庆则重点加强市级中心站力量,在原有基础上增编130人,县(区)监测人员不动。在县(区)级环保部门管理上,河北由原来县(区)党委政府管理划转为市级环保局派出机构;重庆则没有全面上收县一级环保机构,为基层政府保留了完整的环保队伍和功能。

  环保部规划院战略规划部副主任秦昌波说,河北、重庆改革分别从省和直辖市的角度为各地提供了借鉴模式,改革后的体制可促进发挥条和块两方面的积极性,有望突破现行环保体制弊端。尤其,两地均建立起环境监察专员制度,是这次环保机构垂直改革中很大的增量改革,未来在推动地方党委政府党政同责、一岗双责等责任的履行和监督方面,将会发挥很大作用。

  “块”上落实地方主体责任 “条”上保障环保部门独立

  过去,作为地方政府组成部门,环保工作由环保部门“包打天下”问题突出,也导致一些地方干预环保监测执法等问题,而环保机构垂直改革后,又容易带来地方履行属地责任“缺兵少将”问题。冀渝对如何处理好环保机构垂直和属地主体责任关系积极探索,初步理顺了条块结合的环保管理基础性制度。

  在此次改革中,河北不再单设县区级环保局,由原来的县区党委政府管理划转为市级环保局派出机构,实行垂直管理。直辖市体制的重庆则只是上收监察和部分监测事权,改革后,县(区)环保局实行以市环保局为主的双重管理体制,仍为县(区)政府工作部门。

  为填补垂直改革后可能出现的地方政府环保管理“真空”,河北省建立省、市、县三级生态环境保护委员会,统筹协调地方环保工作,由同级党委政府主要负责人任主任,负有生态环境保护职责的有关部门主要负责人为成员,同时明确环保责任清单,建立起各司其职、权责明确的地方环保管理体制。

  重庆则加强对地方政府及部门生态环境保护任务的分解、考核和追责,强化对地方履行环保职责的监督。重庆市璧山区环保局局长杨中亮说,区政府明确规定,任何乡镇引进一家污染企业,将扣掉财力的1%,很有威力。同时,全面实行最低财力保障制度,总财力不足最低财力保障线的镇街,由区财政通过转移支付的方式补足,避免镇街盲目发展,破坏生态环境。

  改革只迈出第一步 运行机制仍需完善

  接受记者采访的环保问题专家、基层环保人员普遍认为,此次环保机构垂直改革不仅是人员、机构和隶属关系的改变,而且是环保部门与地方及部门条块关系的重新调整,是环境保护基础制度的重构。目前,环境监察、监测、执法等环境保护体制改革的完成只是这次垂直改革的第一步,相关运行机制仍需进一步完善。

  首先,环境监察作为新生事物,应完善环境监察法律法规,保障环保“督政”有法可依。秦昌波说,环境监察机构定位为日常监察,和现在的“环保督察”是什么关系、如何配合还需探索,以形成一个事前、事中、事后全方位的环境监察体系。

  其次,基层混编混岗现象普遍,影响干部队伍稳定。这一问题在河北省表现较为突出,由于基层环保部门行政编制少,多数环保干部为事业编制,不少还属于自收自支事业单位编制。随着县(区)环保分局划转为地市级环保局直管,县(区)环保局执法队伍在执法主体、经费划拨上都存在问题。按照财政供养人员只减不增原则,地方无法解决这些干部编制问题,需要国家出台政策支持地方解决。

  再次,基层环保队伍需解决“缺兵少枪”问题。此次改革明确要求将环境执法机构列入政府行政执法部门序列,虽然冀渝两地都加强了对基层环保执法人员的业务培训,但基层在移动执法、着装用车等方面难以保障。如邢台县环保局只有4台执法车辆,经常一天跑十几个小时,缺乏快速检测设备,外出执法只能采样后再检测。基层建议,应制定环保队伍能力建设规划,全国统一环保执法着装,按期逐步配齐车辆等设备。

  此外,基层表示,在辖区内解决跨流域、跨区域环境问题难度不大,跨省的环境问题目前还缺乏解决路径,建议中央出台跨省环境问题议事协调机制。


河北实施“两上收”“一分开” 理顺环保体制


在省以下环保机构监测监察执法垂直体制改革试点中,河北通过实施环境监察、环境质量监测“两上收”,县级环保局与地方政府“一分开”,建起独立权威的环境监测监察执法体系。同时加强制度建设,厘清地方及部门环保责任,初步实现了建立条块结合、各司其职、权威高效的地方环保管理新体制的改革要求,为其他地区实施垂改提供了可借鉴模式。

  监察监测“两上收” 环境监管独立权威

  在这次改革中,河北省将市、县环境监察权上收,跨区域设立6个环境监察专员办公室。河北省环保厅副厅长杨智明告诉记者,与过去的环保监察相比,环境监察专员办公室工作方式有三点不同,一是监察主体不同,过去的监察只是环保部门行为,在面对地方党委政府及省同级部门时难免“底气不足”,现在则受省委省政府委托开展监察,权威性大大增强;二是监察对象不同,过去“督企”,现在则“督政”,更注重督察地方党委政府及部门履职尽责情况;三是过去环保监察往往是临时性的、一段时期内的,现在则将河北划分为6个片区,6个监察专员办公室长期驻市包县展开工作,可强力推动环保压力传导。

  监测方面,河北将市县生态环境质量监测、评价和考核职能上收,成立省级和11个驻市环境监测中心,划转原市、县(区)环保局监测人员468人。同时,各市、县原有监测站改为环境监控中心,主要承担执法监测、突发事件应急监测等任务。

  “原来是‘考核谁、谁监测’,不可避免一些地方出现大气监测造假问题,现在则成了‘谁考核、谁监测’,可从体制上确保监测数据的权威性、真实性。”河北省环境监测中心总工马建勇说。

  县级环保局与地方政府“分开” 有效破解地方干预

  在这次改革中,河北将县区环保局从地方政府部门中剥离出来,不再单设县区级环保局,划转为市级环保局派出机构,实行垂直管理,有效破解地方保护主义、人情执法等问题。

  记者了解到,县区级环保局由市环保局直接管理后,人员、设备、资产等全部划转上收,其经费开支纳入市级预算管理;干部任用上,各县区环保分局的领导班子,由市环保局直接任命。基层环保人员表示,经费不需要地方发了、“帽子”也不归地方管了,基层执法腰杆更硬了。

  改革后市环保局可统一管理、指挥市内所有环境执法力量,属地环境执法得到强化。河北邢台市完成机构调整后开展基层执法“风暴行动”,调动各分局执法人员210名,对全市21个县区进行随机、交叉执法。邢台市环保局邢台县分局副局长冀景彦表示,改革前各县环保局归各地县政府管理,规模这么大、行动这么快速的交叉执法是不可能实现的。

  完善制度配套推进改革 全新环保体制初露锋芒

  河北环保垂改工作涉及人、财、物上划调整,改革难度较大,河北省及各市成立以党政主要负责人为组长的改革领导小组,并统筹组织、编制、人社、审计等部门,出台领导选配、党的机构设置、机构编制调整、保密工作、资金保障和固定资产划转、环保执法机构纳入行政执法序列、工作人员选调、审计工作、档案移交等9个配套工作方案,为环保垂改工作奠定制度基础。

  记者了解到,在这次改革中,河北不仅涉及大量人员的选拔任用,而且,由于历史原因,河北县一级环保系统人员身份和构成复杂,普遍存在混编混岗、一编多人情况,并有大量编外人员,需要在这次改革中解决和消化。邢台市环保局人事科科长赵健峰介绍说,邢台市实行复杂问题简单化,按改革政策将各类人员先整体划转上收、再逐步理顺,人员身份、职级待遇等在划转工作中维持不变,确保改革顺利过渡。

  在调机构、动人员的同时,河北制定出台定期环境督查和日常驻市包县环境监察、环境质量监测事权上收等一系列制度,确保新环保体制正常运行。

  改革后,河北开展了以大气治理工作责任落实等为主要内容的环境监察专项行动、跨区域环境执法行动等,全新的地方环保管理体制初露锋芒。(来源:经济参考网)